Jak dál v nájemním bydlení?

9. února 2010

V článku vycházíme z pojetí sociálně-tržní bytové politiky a věnujeme pozornost především nájemnímu bytovému fondu ve vlastnictví měst a obcí. Nájemní bydlení, veřejné i soukromé, sehrává významnou úlohu v hybnosti pracovních sil, je flexibilní formou bydlení a nejvíce přispívá k uplatnění tržního mechanismu. Veřejné nájemní bytové domy přitom ještě plní důležitou úlohu potřebného tržního korektivu, vytvářejí sociální manévrovací prostor. Pokud tržní nájemné vysoce překračuje náklady na bydlení, je toto ovlivnění nedostatečné. Na druhé straně korekce nesmí vést k potlačení tržního mechanismu, vazby musí být vyvážené, odpovídat konkrétním podmínkám v dané ekonomice.

Vyváženost nájemního a vlastnického bydlení
V dlouhodobém vývoji bytového fondu v zemích s ekonomikou charakterizovanou vyšším stupněm dělby práce vždy zjišťujeme, že kromě vlastnického bydlení se vyskytuje bydlení nájemní a v jeho rámci nájemní bydlení provozované ve veřejném a soukromém sektoru. S růstem životní úrovně se přitom obyčejně dlouhodobě a jen postupně (nikoliv skokově) zvyšuje podíl vlastnického bydlení. To na jedné straně více uspokojuje individuální nároky na bydlení, což často zahrnuje i sepětí s okolní krajinou, a také poskytuje větší pocit soukromí. Na druhé straně je ovšem za normálních tržních podmínek finančně náročnější při pořízení i v provozu a také obtížněji měnitelné. Takto lze beze zbytku zobrazit vlastnické bydlení v rodinných domech.

V bytových domech nejsou některé znaky vlastnického bydlení již tak intenzivně zastoupeny. Nájemní bydlení se dělí především na komfortněji vybavené byty s tzv. dobrou adresou a standardně vybavené, často umístěné na sídlištích i v kompaktnější zástavbě s rozdílnou, také i nižší užitnou hodnotou.

Vyváženosti vlastnického a nájemního bydlení je dosahováno na základě koncepční bytové politiky. Dbá se přitom zejména na to, aby se ceny pozemků a bytů příliš neodpoutaly od svého tržního základu, aby nepřevážila přídělová ekonomika. Bytová politika v zemích s rozvinutější tržní ekonomikou není ovšem výlučnou doménou trhu. Stát a obce s využitím i jiných organizací se s větším či menším zdarem snaží o to, aby se u obyvatel upevňoval pocit rovnoprávnosti a sociální jistoty. K nim na předním místě patří „střecha nad hlavou“. Zabránit je třeba i propastným rozdílům ve standardu bydlení, nedopustit, resp. odstranit bydlení ve slumech.

Podpory z veřejných zdrojů jsou kromě překlenutí nezaměstnanosti vždy v prvé řadě zaměřovány na bydlení. Veřejný nájemní sektor sleduje přitom jak sociální cíle, tak i nedopuštění, resp. překonání krizových jevů v bydlení. Krizové jevy se projevují poklesem cen domů a bytů a vzestupem úrokové míry hypotečních úvěrů. Důsledkem těchto tendencí se obyčejně stává zvýšené nájemné. Nepříznivé tendence vznikají i při vysokých výdajích na nájemní bydlení, kdy se začne upřednostňovat vlastnické bydlení s hypotékou, jejíž splátky jsou nižší než nájemné. K tomu se často přidružují obavy z dalšího růstu nájemného a neschopnosti jeho placení. Dochází k vytěsnění nájemního bydlení v důsledku opuštění jakékoliv regulace smluvního nájemného a nadměrného snížení podílu veřejného nájemního sektoru. Tendence v rozvoji bydlení se v těchto případech koneckonců nepříznivě promítnou i v podnikatelském sektoru, který pak směřuje k uzavřenému chování a spekulativním projevům. Sociálně orientované nájemní bydlení je přirozenou protiváhou čistě ziskového v pozitivním směru: oslabuje tendence ke vzniku a prohloubení přirozeného monopolu.

Charakteristika vývoje nájemního a vlastnického bydlení
Dlouhodobý vývoj nájemního a vlastnického bydlení lze charakterizovat v podmínkách stabilizované tržní a sociální bytové politiky od počátku 30. let minulého století, dále pak v podmínkách výrazného narušení trhu s byty v 50. až 80. letech, jakož i od roku 1989 do současnosti v podmínkách postupné renovace tržního mechanizmu.

Při sčítání lidu, domů a bytů v roce 1930 byl podíl nájemních bytů ve veřejném sektoru nízký, pouhých 7 %, a v družstevním sektoru pouhá 4 %. V soukromém vlastnictví byla naopak naprostá většina bytů (ve městech a v přiléhajících příměstských územích byly byty masově pronajímány, pronájmy se týkaly až 90 % bytů z celkového bytového fondu). Po roce 1948 se státní bytová politika jednoznačně zaměřila na podstatné snížení soukromého vlastnictví bytů. V 50. letech minulého století byla omezována i výstavba rodinných domů. Později byla sice podporována, avšak vysoké úbytky bytů (fyzická likvidace bytů zejména v pohraničí a převod rodinných domů na rekreační chalupy) způsobovaly, že podíl až do roku 1991 vytrvale klesal. Ke dni sčítání lidu, domů a bytů v roce 1991 nájemní byty ve vlastnictví státu, obcí, jakož i ve vlastnictví družstevním s výraznými znaky nájemního bydlení se rovnaly 3/5 fondu trvale obydlených bytů. Překotné vlastnické změny byly příčinou i projevem neefektivního rozvoje bydlení (extenzivní výstavba, zaostávání v údržbě a rekonstrukci).

Po roce 1989 nastoupil opačný proces vlastnických změn. Nenastal ovšem prostý návrat do podoby 30. let. Restituce obsáhly pouze zhruba 10% podíl bytů. Nejdříve vzniká převodem státních bytů do vlastnictví obcí silný sektor komunálních nájemních bytů v rozsahu 877 tisíc bytů (23,7 % z bytového fondu 1991) a v průběhu dalších let od roku 1994 až do současnosti nastoupil proces privatizace, který výrazně snížil počet bytů převedených obcím od státu.

V důsledku privatizace komunálních nájemních bytů a transformace bytových družstev se objevuje několik nových vlastnických forem bydlení a tržní prostředí se komplikuje i tím, že existuje několik druhů nájemného. V řadě případů jsou různé formy vlastnictví i nájemného zastoupeny i v jednom bytovém objektu.
K procesům vytěsňujícím nájemní bydlení se přidaly změny ve skladbě bytové výstavby podle konečného užití.

Většina dokončených bytů v bytových domech je v posledních letech určena k prodeji. Komerční nájemní využití a sociální nájemní využití vykazují do roku 2005 pokles, který pravděpodobně setrvává i v dalších letech. Byty pro sociální nájemní bydlení jsou ČSÚ definovány jako byty, které mají umožnit řešení bytové otázky sociálně slabších vrstev obyvatel. Byty se vyznačují tím, že jsou poskytovány podle relace příjmu na osobu a osobního minima, podle účasti státu (obce) při krytí nákladů výstavby. V roce 2005 činil počet dokončených bytů v bytových domech k sociálnímu využití pouze 537 bytů (5,3 %), což je počet z hlediska propočtené potřeby zjevně nedostačující. Oproti tomu se k užití dokončených bytů formou prodeje bytů do vlastnictví přidává stále aktivní nemalá privatizace městského bytového fondu.

Privatizace uvádí do pohybu majetkové přesuny v řádu stovek miliard Kč, přičemž prodej se uskutečňuje za značně snížené ceny. Pohybují se většinou na úrovni zhruba poloviny ceny na volném trhu. V zákonném opatření nejsou přitom přesněji vymezeny pravomoci a zodpovědnost obcí v hospodaření s bytovým fondem, takže pokud se získané prostředky použijí mimo oblast bydlení, přispívá to k dekapitalizaci bytového sektoru.
Uvedeme-li v této spojitosti vlastnickou skladbu bytového fondu v několika evropských zemích vyznačujících se kvalitní bytovou politikou, zjišťujeme, že podíly nájemních bytů ve vlastnictví obcí, neziskových bytových společnostech a dalších organizacích zapojených do realizace sociálně-tržní bytové politiky jsou dost vysoké a uchovávají si dlouhodobě stabilní charakter. V Rakousku, ve Velké Británii a Francii se podíl pohybuje mezi 18 až 22 %, v Nizozemí kolem 30 %. S připočtením nájemních bytů v soukromých činžovních domech činí podíly nájemního bydlení v Rakousku a ve Francii kolem 40 %, ve Velké Británii kolem 1/3 a ve Finsku 30 %. Vysoké podíly nájemního bydlení se udržují v Nizozemí a Německu.

Řada měst se v ČR zbavuje celého nebo téměř celého městského bytového fondu a byty v osobním vlastnictví již přesahují 40 i více procent. Cílem se stává vlastnictví sdružované do společenství vlastníků. Ve vyspělých evropských zemích obyvatelé měst bydlí buď v činžovních domech soukromých vlastníků, v nájemních bytech ve vlastnictví obcí či neziskových bytových společností, nebo ve vlastním rodinném domě. Kondominia se ve větší míře nevyskytují.

Posilovaná tendence k získání bytů do osobního vlastnictví na základě získání hypotečních úvěrů zatěžuje velký počet nových vlastníků, kteří jsou celkovým postavením a výší příjmů nepochybně více spjati s nájemním bydlením. Výhodnost, jež se v současných podmínkách projevuje u osobního vlastnictví podepřeného výhodným hypotečním úvěrem, poněkud zastírá i určitá rizika dlouhodobějšího zadlužení, případně i vzestupu úrokové míry, spojená s vlastnickými vztahy. V podmínkách spoluvlastnictví se potíže promítají také do složitostí doprovázejících společné hospodaření s bytovým fondem.

Spolu s procesem privatizace komunálního a transformace družstevního bytového fondu probíhá proces tzv. deregulace nájemného. Pojem deregulace je sice obecně přijatý, ale také dosti zavádějící, protože anticipuje chápání výsledku jako dosažení zcela liberálního nájemného. Až dosud plošně organizovaný (již na podkladě zvláštního zákona) vzestup nájemného napomáhá nedůvěře i obavám z nájemního bydlení. Majitelé požadují, aby se nájemné zvýšilo skokově na úroveň 6 až 7 % současné smluvní ceny nemovitostí.

I za podmínek, že se bude v nejbližších letech nájemné zvyšovat pouze o zadané procento (v roce 2009 oproti roku 2008 v průměru o 40 %), stává se bez dalších opatření zvýšené nájemné pro část nájemců neřešitelným problémem. Zejména se to týká nájemníků – důchodců a pochopitelně i ostatních domácností s nízkými příjmy. Podle propočtů již dnes existuje zatížení výdaji na nájemné většími než 30 % u poloviny domácností důchodců bydlících v nájemních bytech.

Zatímco v ČR se nadále praktikuje cesta celoplošně zvyšovaného nájemného, a tím i vytěsňování nájemního bydlení, ve vyspělých zemích se používají tzv. stropy nájemného, omezení růstu volného nájemného, které se promítají do nově uzavíraných nájemních smluv, a současně existují účinné formy podpor bydlících v bytech sloužících sociálnímu bydlení.

Ze široce založeného výzkumu finanční dostupnosti bydlení pro české domácnosti je možné vyčlenit patrně tři nejvíce ohrožené skupiny domácností:

rodiny mezi 20 až 35 roky věku s nízkými a středními příjmy tvoří 372 tisíc domácností;
neúplné rodiny s dětmi představují zhruba 320 tisíc domácností;
senioři s nízkými a středními důchody tvoří obzvláště početnou skupinu kolem 1 milionu domácností.

Především tyto skupiny obyvatel by měly nacházet dostupné nájemní bydlení bez deprimujících stavů ohrožení v oblasti bydlení.

Až doposud však pokračuje tlak na privatizaci komunálních nájemních bytů. Deregulací nájemného v podobě podstatného zvýšení nájemného u příjmově slabších domácností hlavně v soukromých činžovních domech je vyvíjen tlak na vystěhování a ztížení směny bytů navrhované nájemci. Za této situace se jeví nájemní bydlení pro část nájemníků se základním nájemným danajským darem, přičemž nájemníci ho sami nezpůsobili. Nesou však jeho důsledky.

V roce 1995 bylo zavedeno tzv. volné nájemné u bytů postavených bez podpory z veřejných zdrojů a pro byty, u nichž je uzavírána smlouva s novým nájemcem. Toto nájemné nemá žádné omezení. Návrh na projednání novely občanského zákoníku, v níž se předpokládá určité omezení zvyšování nájemného, má být co do platnosti odložen až po tzv. přechodném období.

Představa, že se mladé rodiny houfně přestěhují do menších měst, kde naleznou dostupnější bydlení, není příliš reálná; při přestěhování se totiž příliš často naráží na problém získání zaměstnání. Hledá se i řešení, při němž by například soukromý majitel činžovního domu vyčlenil obtížně pronajimatelné byty a obec by do nich nastěhovala nízkopříjmové mladé domácnosti, které by platily nižší nájemné s tím, že doplatek by byl z veřejných zdrojů poskytován majiteli. Ceny jsou však vždy vzájemně závislé a jejich úpravy se nesmějí projevit jako narušení rovnováhy na trhu s byty. Ještě obtížnější je řešení tzv. nadspotřeby plochy u domácností seniorů. Chybí nejen vhodné finančně dostupné menší byty, ale i samotné přesídlení má u věkově starších občanů vždy v určité míře charakter represivní i depresivní. V Rakousku, konkrétně ve Vídni, je součástí bytové politiky při nákladnějších rekonstrukcích domů vždy tzv. měkká politika vůči nízkopříjmovým domácnostem, zejména domácnostem seniorů.

Tržní nájemné včetně poplatků za služby by podle pramenů z vyspělých členských států EU nemělo překračovat 30 % příjmu. Na druhé straně v ČR, pokud jde o počet místností a velikosti domácností, užívá zhruba 60 % domácností bydlících v obecních bytech v Praze nadměrnou plochu bytů. To se pochopitelně stále více promítá do růstu nákladů. Z modelových propočtů výzkumného pracoviště v Sociologickém ústavu AV lze odvodit, že na sociální bydlení ve městech bude v blízké budoucnosti odkázáno 14 % dělnických domácností, 12,5 % samostatně výdělečně činných, 6,7 % zaměstnaneckých domácností a 73 % důchodců – počítáno z celkového počtu bydlících v bytech městských částí.

Tab. 2: Počet a skladba bytů dokončených v bytových domech podle konečného užití

*) V roce 2006 a 2007 nebyly již údaje v dřívější skladbě sledovány. Byty užity mimo prodej po dokončení výstavby jsou označeny jako byty pro vlastní potřebu.

Uvolnění potlačené poptávky po nájemních bytech
Zahraniční zkušenosti ukazují, že více než čerpání rezerv (v ČR zejména vysoký počet neobydlených nebo dočasně obydlených bytů) je výhodné dosáhnout určité rezervy v nabídce bytů. Sociálně-tržní bytová politika je na rozdíl od politiky přídělové spojena s nevelkým, zato trvalým převisem nabídky nad poptávkou. V České republice by bylo v současných podmínkách efektivní pracovat s rezervou 110 až 150 tisíc bytů především fyzicky a finančně dostupných nájemních bytů (3 až 4 % z trvale obydleného bytového fondu). Nabídkou nájemních bytů se sníží současné rozpětí v cenách. Platí, že při větší liberalizaci nájemného je potřebná také větší kontrola při uspokojení poptávky po levnějších bytech. Vystříhat se je třeba také většího poklesu podpor z veřejných zdrojů zaměřených na výstavbu nájemních bytů se sociálním určením. Obyčejně pak s růstem nájemného vždy vzniká i nutnost zvýšit rozsah příspěvků na bydlení.

Při prodeji části obecních bytů je vhodnou formou odprodej celého domu bytovému družstvu. V domech bytových družstev lze dosáhnout druhé nejrychlejší směny bytu hned po nájemním bydlení. Výměna družstevních bytů s vyplacením odkupu družstevních práv a povinností má svá pravidla, která to umožňují.
Shrneme-li dosavadní problematiku městského nájemního bydlení, je potřebné na základě vypracovaných koncepcí rozvoje bydlení rámcově stanovit nepřekročitelný počet a podíl komunálních nájemních bytů, výnosy z prodeje bytů a výnosy z nájemného využívat pouze v oblasti bydlení, provádět při uplatnění korektivů na trhu s byty aktivní spolupráci se soukromým nájemním sektorem při obsazování bytů s úměrným rozsahem vybavenosti obytnou plochou. Cílem je i zabránit, na základě smluvní vyváženosti zájmů pronajimatele a nájemce, obtížně řešitelným sporům, které se vždy projevují jako velmi nepříznivé pro obě smluvní strany. V tomto směru může nájemní bydlení v komunálních bytových domech sehrávat pozitivní příklad právě proto, že se zde předpokládá uplatnění sociálního bydlení. K tomu se v řadě zemí využívají neziskové bytové společnosti, které tvoří bytové družstvo, ale i soukromé právnické osoby přijímající podmínky činnosti vyplývající z této aktivity.

V posledních měsících (duben až červenec a srpen) je možné pozorovat, že se smluvní nájemné viditelně zpomalilo ve svém růstu. V několika městech dochází dokonce k nevelkému poklesu, zatímco v minulých letech rostlo volné nájemné o 6 až 8 % ročně. Rovněž zdražení základního nájemného vede k tomu, že se objevují nabídky pronájmů byť jen jediné místnosti ve větším bytě. Více se přitom vyskytují černé pronájmy, obvykle v komunálním nájemním sektoru. (Zdůvodňováno jako výpomoc k placení nájemného seniory.)
Na trhu s byty lze také pozorovat určité známky poklesu v růstu cen bytů prodávaných do vlastnictví. Takovýto ozdravný proces z hlediska nadsazených cen vyplývajících z omezené nabídky by nepochybně posílila vytvářená nabídka cenově dostupných nájemních bytů, jak již bylo výše uvedeno.

Základní okruhy nájemní bytové politiky v kontextu celkového rozvoje bydlení
Za základní okruhy lze s výhodou považovat:

posílení sociálně-tržního pojetí bytové politiky;
dotvoření a právní úprava rozvoje bydlení včetně ochrany nájmu a vlastnictví,
kompletní úprava nájemních smluv se zabudovaným systémem podpůrného ovlivňování růstu nájemného;
posílení aktivní role místních orgánů veřejných i soukromoprávních v rozvoji cenově dostupného nájemního bydlení (vyváženost nájemního a vlastnického bydlení);
pravidelné průzkumy bytové situace v obcích a regionech a získání kvalitních informací o potřebných změnách a nástrojích bytové politiky. Využití těchto studií i k zamezení a omezení spekulativních tendencí, jakož i dodržování závazných norem ve výstavbě a provozu bytových objektů;
znovuuplatnění družstevního způsobu bytové výstavby a správy bytového fondu, nejlépe i s využitím bytových neziskových společností.

Podle známého a mezinárodně uznávaného odborníka v problematice bydlení Ch. Donnera je potřebné nejdříve rozčlenit domácnosti podle kupní síly a zjistit, jak probíhá přechod mezi těmito skupinami směnou podílů na bytovém fondu a v bytové výstavbě. Při těchto zjištěních a přijatých následných opatřeních v bytové politice státu, regionů a obcí se musí vycházet z vypracovaných a pravidelně aktualizovaných koncepcí a programů bydlení. K těmto dobře využitelným komplexním rozborům a prognostickým studiím je pak třeba přizpůsobit systém podpor a posílit i decentralizovaný přístup k jejich naplnění a využití.

Nejdůležitější je přitom zjištění podílů domácností s podprůměrnými příjmy, které mohou nést náklady pouze v nájemních standardních bytech a podpora je žádoucí. Nejvíce rizikovou skupinu tvoří domácnosti, kde příjmy nepostačují ani na náklady v nájemním bydlení – ať už v soukromém nebo ve veřejném sektoru. Neobejdou se bez podpory z veřejných zdrojů, a to nejen v oblasti bydlení.

Důležité je zjistit tendence změn jednotlivých skupin a z těchto zjištění důsledně vycházet v souhrnné celostátní a krajské koncepci, jakož i v koncepcích bydlení na místní úrovni s významnějšími vazbami nájemního a vlastnického bydlení.

Ve stručném shrnutí je zejména potřebné zdůraznit silný korelační vztah mezi úrovní příjmů a podílem výdajů na bydlení. Dochází-li v tržní ekonomice k potlačení sociálních aspektů, chybí cenově dostupné bydlení nájemního typu a zatížení sociálně slabších vrstev obyvatel je nadměrné, efektivnost, nehledě na vytvořené tržní prostředí, se oslabuje, hrozí celkově sociální labilita a krizové jevy.

Majetnější vrstvy obyvatel v ČR vcelku dobře nadále realizují své potřeby bydlení, avšak střední a příjmově ještě slabší vrstvy obyvatel již jen s rostoucími potížemi dosáhnou na smluvní nájemné. V současných podmínkách se paradoxně v lepším světle jeví situace pro střední vrstvy u skromnějšího družstevního i vlastnického bydlení v panelových bytových domech.

Nájemní bytová výstavba (zisková i s podporou z veřejných zdrojů) vykazuje v posledním desetiletí tendenci ke stálému a dosti razantnímu poklesu. Tuto tendenci je potřebné omezit, zabránit přerůstání disparit do krizových jevů v bydlení.

V článku jsou zdůvodněny potřebné změny v bytové politice, z nichž na předním místě je uvedeno vytvoření rezervy cenově dostupných nájemních bytů a celkového oživení nájemního i jednodušeji formovaného vlastnického bydlení.

doc. Ing. Jaroslav Dupal, ÚRS Praha

Článek byl uveřejněn v knižní publikaci Stavební ročenka 2009.