Změna stavebního zákona je nutná

Čerstvý předseda České komory architektů vidí v přípravě zcela nového stavebního zákona příležitost urychlit výstavbu v České republice a vyřešit dlouhodobé problémy schvalovacího procesu. Zároveň se ale ve věcném záměru vyskytuje celá řada momentů, které bude třeba dořešit.

Skutečně potřebuje stavební právo v ČR rekodifikovat?
Stoprocentně, možná na dvě stě procent. Zákonem č. 50, který byl přijat v roce 1976, jsme se řídili ještě dlouho po změně systému v roce 1989 a všechny novely stavebního zákona, které postupně přišly, i při dobře míněné snaze znamenaly komplikace. Přiznávám, že jsem byl po revoluci trochu naivní a myslel jsem si, že můžeme leccos převzít z anglosaského práva.

Především pružné, dynamické územní plánování, které by umožnilo neplánovat v rigidních funkčních plochách, kdy každá životní změna vyvolává změnu územního plánu. To samozřejmě není jejich smysl; ty měly být dlouhodobé a neměnné. V územním plánování by měla být vysoká míra jistoty, co v daném území mohu realizovat. To ale současné právo neumožňuje.

A co povolování staveb?
U nás funguje zvlášť územní a stavební řízení. Když jsme po revoluci začali pracovat pro zahraniční investory, tak nechápali, co je územní řízení a proč je pak ještě druhé povolení a proč povolení není jen jedno. K tomu se plánovanou rekodifikací stavebního práva po letech dostáváme, i když požadavek jednoho povolení už dnes splňuje tzv. společné povolení.

Po revoluci jsem přijel plný nápadů z několika exkurzí do Velké Británie a okolních zemí, ale hned mne umravnili, hlavně členové České společnosti pro stavební právo, že žijeme ve střední Evropě a nemůžeme přebírat anglosaské nápady. Což je svým způsobem oprávněný názor, chápu, pak jsme ale tedy měli přebírat rakouské a německé vzory, které vyrostly na shodném systému plánování a povolování. To se ale také nestalo.

A není ten problém v rozdílném pojetí veřejné správy u nás a v anglosaském prostoru?
Samozřejmě, nic se nedá přebírat slepě a bezduše. Ale dají se přejmout jisté principy fungování. Svět se globalizuje a chování investorů a subjektů ve stavebním prostředí je stejné. A jestliže v Číně i jiných zemích světa umějí reagovat na potřebu rychlých změn, tak české právo nemůže stát stranou.

Samozřejmě uznávám, že v územním plánování je setrvačnost významným prvkem, dlouhodobě ovlivňuje území, a revoluce, rychlé změny a proměny názoru nejsou ideální. Jistá míra předvídatelnosti do budoucna je nutná, revoluční změny neodhadnete.

Ale když ani dvacet šest novel stavebního zákona nevede k žádnému cíli, a naopak poslední novela vedla pouze k prodloužení přípravy v důsledku povinných závazných stanovisek o souladu s územním plánem, tak co s tím?

A to se soulad s územním plánem dá samozřejmě pochopit, ale že se u přístavby garáže rodinného domu či malého bytového domu posuzuje, zda je v souladu s Politikou územního rozvoje ČR se Zásadami územního rozvoje kraje, tomu fakt nerozumím.

Jak velké problémy to způsobuje?
Zákon odebral posuzování územněplánovacího souladu obecným stavebním úřadům a přesunul ho na nově ustavené úřady územního plánování. Těch je něco přes dvě stovky, na obcích s rozšířenou působností, z nichž většina se na to nezvládla připravit.

Taky podle toho fungují. Ony logicky nemohly zvládnout znalost celého území s mnoha stavebními úřady, obcemi a územními plány. Takže se ani nemohly v zákonném termínu vyjádřit. Takže buď by to udělaly formálně, což nemá smysl, nebo jim to trvá neúměrně dlouho.

Není ale nakonec problém se schvalováním staveb v ČR hlubší? Neplynou ty potíže z nedokonalého oddělení státní správy a samosprávy, nedostatečné kapacity jednotlivých úřadů a podobně?
Model výkonu veřejné správy – tj. jak obecní samospráva, tak přenesená působnost státu – není sám o sobě problémem českého povolování staveb. Nebudeme si namlouvat, že u stavebních úřadů jako součásti obecních úřadů není běžná ingerence – zasahování samosprávy do stavebních řízení.

Ale obec by měla mít také svůj silný hlas, aby se mohla vyjádřit nad rámec běžného účastníka řízení – to znamená, že i když stavba splní všechny zákonné povinnosti, je skutečností, že nějaká stavba na daném místě může být nevhodná.

To zatím ani věcný záměr neřeší, protože zatím nedefinoval, jak ochránit obecní veřejný zájem. Veřejný zájem té konkrétní komunity. A to ani nemusí být problém v nekvalitním územním plánu.

Není toto jeden z velkých problémů věcného záměru zákona? Že se v něm operuje s pojmem veřejný zájem, ale není definováno, co je v intencích nového zákona oním veřejným zájmem, který stavební úřad chrání?
Ta výhrada je zcela na místě. Jedna z oprávněných výtek, která zaznívala v pracovních skupinách i mezirezortním projednávání, je, že není jasně definováno, jaký veřejný zájem a jak bude v jednom řízení chráněn. Rádi bychom, aby bylo jasné co dělat, když obec nebude mít dostatečně podrobný územní plán a už ani jinou páku na stavební řízení.

Územní plán nemá být přehnaně podrobný a regulační plány jsou u nás trošku „yettim“ – všichni o nich mluví, ale skoro nikdo je neviděl. Je jich tak málo, že je škoda o nich mluvit. Přitom existuje cesta, jak zlepšit situaci – zpracovávat územní plány s prvky regulačního.

Protože jinak obec nebude mít nástroj, jak za prvé řešit, že dům, byť splnil všechny zákonné požadavky, je v místě nevhodný, a za druhé, jak prosazovat zájem obce v tom, aby se například plánovaly aktivní živé partery domů, aby v přízemí byla vybavenost, a ne garáže či sklípky. Tyto záležitosti se musí jemně ladit a při tom by měla obec hrát zásadní roli.

Ideálem je, když obec dokáže jednat s investory tak, že sami pochopí, že by v rámci dobrých sousedských vztahů v místě měli navrhovat objekty, které jsou nejen v souladu se zákonem, ale i s tím subtilním, těžko vyjádřitelným obecním zájmem komunity. Je to citlivá diskuse o tom, co by bylo ideální, aby se v daném místě postavilo.

A to odmítám názor mnoha občanů, aby se nikde nic nestavělo. To je extrémní názor, který nelze obecně respektovat. Výnosy pro obec, komunitu jsou často špatně definovatelné – zákon o rozpočtovém určení daní dost nezohledňuje aktivitu obce při jejím rozvoji a nové výstavbě. Tady mohou pomoct oživené plánovací smlouvy, které dnes nefungují. Přitom by mohly být skutečným nástrojem v dialogu stavebníka a obce.

Tím myslíte veřejnoprávní smlouvy?
Teď nemyslím veřejnoprávní smlouvu, která nahrazuje územní řízení, ale mluvím o plánovací smlouvě, která umožňuje, že obec například připustí změnu územního plánu, zvýší zastavitelnost, připojí část svého pozemku k soukromému, umožní stavět v logice místa třeba na hranici pozemku.

Za to například ve veřejném prostranství vysází investor stromořadí, zřídí park, hřiště, zajistí, že se určité procento bytů stane sociálním bydlením obce. V těchto oblastech je možná spolupráce mezi investory, developery, stavebníky.

Na druhou stranu se tento přístup nesmí stát bičem na developery s přemrštěnými požadavky, protože oni se snaží udržet náklady v relaci k výnosům a obec po nich chce to, co sama není schopná zajistit – veřejnou a občanskou vybavenost.

Sladění zájmů soukromých a veřejných zase tolik nesouvisí s tím, jestli je výkon veřejné stavební správy ve spojeném modelu státní správy, nebo je oddělen, pokud má obec plánovací nástroje.

Rekodifikace stavebního práva přináší ostré oddělení, vybudování nezávislých stavebních úřadů, které budou mimo kompetence samosprávy. Já jsem po zkušenosti s nefungováním socialistické administrativy po mnoho let hájil spojený model veřejné správy jako úspornější a bližší občanům.

Po letech, kdy vnímám stále se snižující efektivitu veřejné správy, jednám se zastupiteli, kteří necítí odpovědnost za komplexní rozvoj území, považují stavebníky za škůdce a myslí si, že už je u nich hotovo, nepotřebují nic stavět, opravovat, rozvíjet, vylepšovat okolní prostředí, souhlasím s vyčleněním povolování staveb z kompetence obecních úřadů.

Jak by se ale v praxi uskutečnila změna ze současného zákona na úplně nový model?
Byl bych rád, kdyby se podařil rozumný přechod, kdyby se správa transformovala v přechodném období. Jde o revoluční předpis, navržené řešení oproti současnému zákonu mění prakticky vše – od místa, kde se řízení vykonává, přes spojení dotčených orgánů do jednoho stavebního úřadu, který vydává jedno povolení, až po razantní zkrácení procesních lhůt.

U jednoho úřadu mám osobně trochu pochybnosti, zda je zvládnutelné jej uřídit. Veřejných zájmů, které jsou často proti sobě, je mnoho – doprava, rozvoj obce, životní prostředí, památková péče, hygienické limity, bezpečnost aj.

To vše skloubit do jednoho úřadu je správná myšlenka přinášející zrychlení, na druhou stranu si ale nemyslím, že by všechny úřady musely nutně sedět v jednom domě, pod jedním šéfem. Stačilo by, kdyby se nevydávala protichůdná závazná stanoviska, ale vyjádření, kdyby fungovala jejich koordinace, a tak jako před lety, se stavební úřad snažil o harmonizaci – sladění protichůdných zájmů.

Jeho úkolem je sladit veřejný a soukromý zájem v obecný prospěch. A má následně vydat takové rozhodnutí, které umožní postavit, co se postavit může, ochrání, co se ochránit musí, ale zároveň nedostane stavebníka „do klinče“.

Někdy produkujeme podkladové studie jen proto, aby měl úředník alibi. Dokladujeme hlukovou studii v procesu výstavby, kde je dosud neznámý dodavatel vázán parametry, které si vymýšlíme, aby studie vyšla. Přitom by stačilo jen stanovit nepřekročitelné parametry a hlídat jejich dodržování.

Toto jsou všechno odborné poznámky k věcnému záměru – myslíte si, že bylo odborné hledisko dostatečně zohledněno při přípravě zákona? Protože obě velké profesní komory, ČKA i ČKAIT, měly v celém procesu pouze poradní funkci.
Kritický tón je asi na místě. Premiér se rozhodl, že chce prosadit nový zákon. Dohodl se s Hospodářskou komorou, která má stejný zájem, protože sdružuje ty, kteří současnou situací trpí nejvíc. Problém země a ekonomiky prostě není problém pomalé výstavby jednoho rodinného domku, ale stavby silnic, železnice, obytných souborů, stavby měst.

Proto Hospodářská komora zajistila kvalitní legislativce a ti se pustili do přípravy nového stavebního zákona. Protože tato norma se nezačíná měnit poprvé. Obecný stavební zákon a s ním souvisejících asi osmdesát předpisů se ale nikdy nedostaly do stadia, aby se skutečně prosadily.

Vždycky se nakonec jen příštipkařilo, chyběla odvaha, možná i chuť vše zásadně změnit. To se teď stalo, připravovaný stavební zákon je razantní řešení a obě komory zareagovaly možná trochu podrážděně, že nebyly součástí procesu tvorby.

Ale ČKA přijala již k původním záměrům MMR v září 2017 „10 tezí k novému stavebnímu zákonu“, které jsou z velké části obsaženy ve věcném záměru. Tím jsme se začali zabývat vloni v listopadu, v rámci pracovních skupin MMR. Bohužel se šíří „mediální“ nálepka, že si „developeři píší zákon pro sebe“, což je skutečně hrubé zkreslení. Ale poměrně nestandardní způsob přípravy tyto nešťastné nálepky provokuje.

Tím, kdo zákon garantuje, je MMR. Nepodceňujme je, jsou to chytří, schopní a zkušení úředníci, kteří sami cítí, že povolování staveb nefunguje. Jejich připomínky, připomínky z obou komor i z dalších institucí, byly velmi věcné, a také pomohly návrh od prosince do doby, než šel do mezirezortního připomínkového řízení, výrazně zlepšit.

Nevidí ale lidé, kteří za vznikem věcného záměru stojí, zejména to velké měřítko?
Velké, zejména dopravní a bytové stavby jsou hlavním důvodem pro změnu. Ale stejně důležité je, aby i malý stavebník mohl nekomplikovaně a pokud možno rychle řešit stavbu rodinného domu, půdní vestavbu nebo přístavbu. Občan i velký stavebník jsou si před zákonem rovni.

Na detailech, třeba použití zkratky DSP ve věcném záměru, byla vidět jistá neznalost projektování…
Praktická zkušenost z projektování tvůrcům věcného záměru trochu chyběla, ale zase mají skvělé legislativní mozky a terminologii se rychle doučili. V mnoha ohledech se návrh zlepšil, v mnoha ohledech ne, a tam lze vidět rizika.

Jsou striktní v názoru, že nechtějí, aby stavební úřad řešil soukromoprávní vztahy. Má to být věc vlastníka, od toho tu není stavební úřad. Ten by měl řešit ochranu veřejných práv, a to, jestli někomu někde někdo něco staví, ať si hlídá ten, kdo má vlastnické právo. Ať si to řeší v občanskoprávních sporech. Od tohoto návrhu nakonec ustoupili.

Není to potenciálně nebezpečné?
Vede to k odpovědnosti, že se musíte o věci starat. Je to pochopitelná myšlenka, ale osobně se s ní také hůř sžívám. Argumentovali jsme tím, že nám přijde absurdní, že nemám doložený souhlas toho, na jehož pozemku stavím. A oni vám namítnou, že dokud ten, kdo pozemek vlastní, nevyjádří nesouhlas, tak stavební úřad předpokládá souhlas.

Kdo mlčí, souhlasí…
Tím se dostanete k fikci souhlasu. Taky trošku zaváháte – jestli je to správná metoda u složité a rozsáhlé stavby, ale ať se úřady víc snaží. Proto je navržen mocný nástroj, digitalizace podání a centrální datové úložiště. S tím jsou spojeny samozřejmě další otázky – bude moci nahlížet každý, nebo jen účastník, a jak tyto účastníky vymezíme?

V mnoha ohledech si tvůrci berou za vzor katastrální úřad a jejich sms službu „hlídacího psa“, která už dnes funguje. Ta vám nemovitost „hlídá“, aby vám ji někdo nepřevedl. To také není problém katastru, když někdo doloží falešnou smlouvu a katastrální úřad přepíše pozemek na nového „vlastníka“.

Ale to vše jsou ve věcném záměru extrémní polohy – nejkontroverznější nám přijde automaticky generované povolení stavby. Vytváří se tak velký tlak na dodržování správních lhůt, což všichni vítáme, protože je skoro žádný z úřadů neplní.

Není ale nakonec ten problém skrytý jen v podstavu úředníků na jednotlivých úřadech?
Úřadů je mnoho a jsou poddimenzované a podfinancované – i když dnes již všichni mají počítače, vzory rozhodnutí, které vyplňují, tak proč to trvá pořád déle a déle? Dřív se vše nejprve psalo rukou, pak koncept přepsala písařka, opravovalo se. Dnes je vše v počítačích, existují GIS, digitální mapy, zákony on-line, všechno je po ruce.

Obce mají povinnost vést digitální územní plány, veřejně dostupné. Technické vybavení postupně zastarává a úřady nemají často dostatečné finance. A hlavně mají personální problémy – obecně máme nedostatek kvalitních úředníků a nejde jen o počet, ale o kvalitu, ne každý je schopen specifického výkonu odborné a vysoce odpovědné práce.

Pak je ale otázka, jestli se tato situace se vznikem nové soustavy stavebních úřadů zlepší.
MMR si slibuje, že koncentrace lépe využije odborný potenciál. Nejsem si osobně jistý, zda je tak razantní redukce stavebních úřadů jen na obce s rozšířenou působností vůbec reálná. Protože se ukázalo, že to přináší problémy při posuzování souladu s územním plánem.

Slučování a koncentrování bude třeba řešit s citem a koncentrovat tam, kde je stavební úřad slabý, ale neztratit kontinuitu a znalost území, kterou mnohé stavební úřady mají. A úředníci do nového systému také nespadnou z nebe. Budou se muset lépe zaplatit, což může roztočit ve státní správě spirálu dalšího zvyšování platů. Stát bude lákat obecní zaměstnance na vznik elitního úřadu.

Nedá se dodržování lhůt ve stavebním řízení podpořit i jinak?
Všichni se shodneme, že lhůty se dodržovat mají. Postupně zjišťuji, že asi není mnoho jiných možností, jak vynutit, aby pořádkové lhůty byly skutečně závazné. Sankce, varování, pokuty moc nepomáhají. V prvé verzi návrhu bylo automatické generování povolení po 35 dnech, což je nesmysl.

Ve skutečnosti to bude 150 až 180 dní a někdy i mnohem déle, aniž by úřad zahálel. Také by se měl upravit obsah posuzované dokumentace. Aby úřady neposuzovaly to, za co ručí autorizované osoby. Nevyžadovat obsah striktně podle vyhlášky, ale přiměřeně rozsahu a typu stavby.

Nová vyhláška zahrnující i obsah dokumentace by měla být vodítkem, aby pro rodinný dům nemuselo být doloženo totéž, co je pro velký bytový dům. Posílení role a odpovědnosti autorizovaných osob je také logický krok. Hlavním kritériem pro hodnocení úspěšnosti nového stavebního zákona by měla být kvalita rozhodnutí, a především kvalita výsledku, toho zastavěného prostředí.

Ta se ale hůře měří, kdežto dny se počítají snadno, a proto se stát v návrhu zákona soustředí na parametr rychlosti a počtu povolení. Tady se shodují kritici i ti, kdo zákon podporují. Ne rychlost za každou cenu. Ne v nesmyslných časech s důsledkem chyb.

Aby stavební úřad byl tím, kdo skutečně koordinuje, harmonizuje, nezbavuje se problému, ale řeší jej. Aby sloužil stavebníkovi. Stavební úřad je služba státu, která teď má být čistě státní. Já s tím nemám problém a myslím si, že se s tím bude muset vyrovnat i početná obec odpůrců. Jinak se navrhované zásadní změny nedají prosadit.

V tomto smyslu ale věcný záměr zákona směřuje k poměrně velké centralizaci. Neplynou z toho problémy pro jeho případnou podporu ve sněmovně?
U některých stran jistě vznikne averze, ale nemyslím, že je návrh proti starostům. Za fungování úřadu ponese zodpovědnost stát. Dnes je to často nejasné, úředníci nemají jmenovitou odpovědnost a vina za různé průtahy se pak přenáší na obce, které jsou v tom často nevinně.

Tady by mělo být jasně oddělené, čí je jaká odpovědnost. Na druhou stranu jednotný, centrální, všeobjímající úřad je trochu nepředstavitelná vize. A politická podpora je pro přijetí a dlouhodobou platnost zákona nutná, bojím se, že „systém buldozer“ a „řídím stát jako firmu“ není cesta, jak jej prosadit.

Může se stát, že v zásadě správná myšlenka – urychlení, zjednodušení, zprůhlednění procesu – může zkolabovat na zarputilém prosazování v neodpovídající lhůtě. Už dnes se plánuje účinnost od roku 2021, protože budou volby – ale zákon se nenavrhuje na jedno volební období, musí fungovat dalších třeba 50 let.

Neměl se ale pak probírat v širším plénu?
Ano, širším spektru odborné i politické veřejnosti, a také s uživateli – občany. Je nutné návrh vysvětlovat, především jej publikovat, aby se nešířily nesmysly typu „občane, máš právo jen mlčet“. To je zkreslování, není to pravda. Dnes zažívají stavebníci rodinného domu i developeři bytového souboru šikanózní odvolávání těch, kteří nemají důvod se vyjadřovat.

V poslední novele SZ byla účast spolků omezena na ta sdružení, která mají „důvod“ – když se zabývají ochranou přírody, pak se účastní i územních řízení, která se týkají ochrany přírody. Jde-li o jeden dům v zastavěném území obce, pak nejsou jejich obavy o krajinu a životní prostředí na místě.

A měli by být připuštěni jen ti, kteří mohou být dotčeni, ne z druhého konce republiky. Spolky často netrápí stavebníka nebo nás, architekty, ale úřady kvůli procesním chybám. V důsledku chyb v komplikovaném procesu povolení stavby se ale stavebníkovi zdraží výstavba a umrtví se naplánované investice.

Dalo by se ale oponovat, že občanská sdružení jsou oproti mase státu, který by měl mít finance a odborníky, amatéry v té slabší pozici.
Jsou to po dvaceti letech vývoje často velcí profesionálové. Naučili se, že mohou napadat závazná stanoviska – hasiče, hygienu, památkovou péči, ochranu životního prostředí. Napíší, že namítají jeho zákonnost a úřad nemůže z vlastního uvážení rozhodnout, že to je nesmysl.

Obešle nadřízené orgány, uteče půl roku, rok, protože žádné lhůty v podstatě neexistují. To je podle mne šikanózní obstrukce výstavby. Nezpochybňuji právo souseda se bránit proti výstavbě. Pravidla a limity musí platit. Když je někdo poruší, je na místě se bránit i s pomocí profesionálů.

Toto právo věcný záměr nezpochybňuje. Nebere právo protestovat, odvolávat se. Ale ne opakovaně proti témuž. Někdo prohraje v územním řízení a jinými slovy, ale fakticky ve stejné věci se odvolá ve stavebním řízení. Pokud se spojí proces do jednoho řízení, bude i jedno odvolávání.

Oddělení stavebních úřadů do samostatného státního úřadu je zdůvodnitelné i tzv. systémovou podjatostí. Pokud rozhoduje úřad Prahy 6 o projektu městské části Praha 6, nelze tuto možnou podjatost odstranit. Aby rozhodoval úřad z druhého konce republiky nedává smysl, protože nezná místní souvislosti. Nebude-li podléhat starostovi a tajemníkovi, nemůže být stavební úřad napadán pro podjatost.

Přitom ale zejména na malých obcích existují skutečné případy systémové podjatosti, kdy například jeden člověk dělá na půl úvazku ve státní správě a na půl úvazku v samosprávě. A v pondělí a v úterý dělá pro obec a pak ve středu má všechno zapomenout a objektivně rozhodovat v přenesené působnosti státu.

Přesně tak. Starosta úřadu třeba „doporučí“, aby jednomu stavbu povolili a druhému ne. Spolky systémovou podjatost také zneužívají proto, že vědí, že tím o půl roku zdrží povolovací proces. Systémová podjatost se nedá nijak řešit, rozhodování se musí oddělit.

Věcný návrh také zvyšuje sankce pro černé stavby, kdy se úplně ruší možnost dodatečné legalizace stavby. Co vy o tom soudíte?
Mně to přišlo až příliš tvrdé. Prý je to na tlak MMR, protože oni cítí, že neexistuje účinný tlak na odstraňování staveb, že není vůle ani finance. V záměru je to postaveno tak natvrdo, že si každý musí rozmyslet stavět bez povolení.

Dnes je mnoho černých staveb regulérně povolitelných, jenom to trvá moc dlouho a stavebníkovi „rupnou nervy“. Jsou nepovolené stavby, které nepředstavují problém pro veřejný zájem. Samozřejmě zákon se má dodržovat, a když budou povolení vydávána ve správních lhůtách, není důvod stavět „načerno“.

Ale pokud by se toto pravidlo aplikovalo ad absurdum, muselo by se aplikovat i na případy typu „výměny krytiny“, kdy si lidé bez povolení i vyměnili krov. Jak by se toto v praxi řešilo?
Je tady mnoho absurdních příkladů, kde by měla existovat možnost změkčení přílišné tvrdosti zákona. Vnímám to jako signál všem šílencům, kteří staví domy v přírodních či památkových rezervacích, nic s nimi nehne a všem se smějí do obličeje.

Tam je tvrdost na místě. Ale určitě není ve veřejném zájmu bourat střechu, protože tam osadili nové trámy. Ve věcném záměru zákona jsou nejasné nebo sporné body, které musí být vyřešeny v paragrafovém znění zákona. A ďábel, jak víme, se skrývá v detailu.

Článek byl uveřejněn v časopisu ASB 3/2019.